door mr Jaap Hoeksma, Europadeskundige, rechtsfilosoof en publicist
Nauwelijks drie maanden na de oprichting in 1992 van de Europese Unie werd in het Amsterdamse Felix Meritis (Europees centrum voor Kunst en Wetenschappen) een spel over Europese democratie gelanceerd.1 Het spel liep op de werkelijkheid vooruit, omdat het Verdrag van Maastricht weliswaar een burgerschap van de Unie invoerde, maar met geen woord over Europese democratie sprak. Volgens ‘Maastricht’ was democratie alleen een zaak van de lidstaten. Het spel had een zaadje geplant.
Vijf jaar later werd tijdens de Top van Amsterdam besloten dat de EU zelf ook democratisch ingericht moest worden. Amsterdam als bakermat van de Europese democratie!
EU geen Staat
Staatkundige processen nemen hun tijd. Het duurde bijna vijfentwintig jaar voor duidelijk werd hoe de Europese democratie er in de praktijk uit ziet. De belangrijkste reden voor deze aanhoudende onduidelijkheid is dat het concept democratie sinds de 16e eeuw steevast wordt gekoppeld aan het begrip staat. Wij zijn sinds mensenheugenis gewoon te denken dat het idee democratie alleen binnen de context van een soevereine staat tot ontwikkeling kan komen. De Europese Unie is echter geen ‘Staat’. Dat komt internationaal tot uiting in het feit dat de EU geen lid van de Verenigde Naties is én in de uitspraak van het EU Hof van Justitie uit 2014 dat de EU naar haar aard niet als een ‘Staat’ kan worden aangemerkt.2
We the People
De onzekerheid die uit deze botsing van begrippen voortkomt, is treffend beschreven door de historicus Geert Mak.3 Aan het slot van zijn in 2004 verschenen boek ‘In Europa’ concludeert hij dat de EU iets unieks is. Het is geen imperium, geen federatie en ook geen statenbond, maar het valt niet te zeggen wat de Unie wel is. Het Forum on European Culture, dat van 17-20 september 2020 in Amsterdam wordt gehouden, probeert een antwoord te vinden door te onderzoeken of er misschien een Europees volk is. Kunnen de mensen in Europa zich naar Amerikaans voorbeeld omschrijven als ‘We the People’ en kan dat gevoel van verbondenheid de basis voor een Europese democratie vormen?
Republiek Europa
Een bezwaar tegen deze redenering is dat geprobeerd wordt om via de achterdeur binnen te halen, wat langs de voordeur niet lukt. Volgens de Verenigde Naties en het Europese Hof is de EU weliswaar geen staat, maar als aangetoond kan worden dat er wel een Europees volk is, kan in theorie wel geclaimd worden dat er een Europese staat moet komen. Deze gedachtegang wordt het verst doorgetrokken door de Duitse schrijfster Ulrike Guérot die stelt dat de lidstaten van de EU ‘gedeconstrueerd’ moeten worden om uit naam van de burgers een Europese Republiek op te richten.4
Een democratische Unie van democratische Staten
De vraag kan ook anders worden gesteld. Kan de EU democratisch functioneren zonder een staat te vormen? Deze vraag is opgeworpen door de nestor van de EU-critici Jürgen Habermas.5 Het proefschrift, waarop Kathalijne Buitenweg in 2016 aan de UvA promoveerde, is richtinggevend. Zij toont namelijk aan dat het Europees Parlement in de loop der jaren ‘representatieve autonomie’ heeft verworven.6 Haar visie werd drie jaar later door het EU Hof van Justitie bekrachtigd. Het Hof concludeerde zelfs dat de EU op grond van het Verdrag van Lissabon over een autonome democratie beschikt.7
De jurisprudentie van het Hof illustreert de stelling van Mak dat de EU iets unieks is. Het Verdrag van Lissabon richt de EU in als een organisatie van democratische staten die zelf ook een democratie vormt. De EU vormt daarom een ‘democratische Unie van democratische Staten’.8 Het bestaan van een Europees volk of een op dat volk gebaseerde Europese Staat is dus geen voorwaarde voor het democratisch functioneren van de EU. De taak waar de EU nu voor staat, is tweeledig: het gaat enerzijds om de versterking van het democratisch karakter van de Unie en anderzijds om handhaving van de constitutionele democratieën van de afzonderlijke lidstaten. Uitdieping van deze vraagstelling tijdens het aanstaande Forum on European Culture biedt Amsterdam de mogelijkheid om zich in de toekomst te presenteren als ‘bakermat van de Europese democratie’.
- Eurocracy, Euroknow 1992, 1998, 2004
- ECLI:EU:C:2014:2454, para 156
- G. Mak, In Europa, Amsterdam 2004
- U. Guérot, Warum Europa eine Republik werden muss. München 2016
- J. Habermas, Interview in Die Furche, mei 2012
- K. Buitenweg, The European Parliament’s Quest for Representative Autonomy, Den Haag 2016
- ECLI:EU:C:2019:1113 en 1115
- Uitgewerkt in J. Hoeksma, The Case BundesVerfassungsGericht versus EU Court of Justice, Tilburg 2020